20 anos da Ancine

Por Marcelo Ikeda

Criada em 6 de setembro de 2001, por meio de Medida Provisória nº 2.228-1/2001, a Agência Nacional do Cinema (Ancine) está completando 20 anos de atividade. Para uma instituição pública, especialmente vinculada ao campo cultural, completar duas décadas de funcionamento contínuo é um feito raro, a ser celebrado. Se a Ancine sobreviver às turbulências do governo Bolsonaro, conseguirá ultrapassar a duração da Embrafilme (1969-1990), que não chegou a completar seu vigésimo primeiro aniversário.

Nesse período de vinte anos, o cinema brasileiro trilhou um notável caminho de amadurecimento, e parte significativa dessa trajetória se justifica pelas políticas implementadas pela Ancine. Em 2001, o Brasil possuía 1.620 salas de cinema, com o lançamento de 30 filmes brasileiros, com uma participação de mercado de 9%. Em 2019, último ano antes da pandemia, foram lançados 153 longas-metragens brasileiros, o que correspondeu a 13,7% de um mercado que totalizava 3.496 salas de exibição [1].

No recém-lançado livro “Utopia da autossustentabilidade: impasses, desafios e conquistas da Ancine”, publicado pela Editora Sulina, apresento uma ampla análise do papel da agência no desenvolvimento do mercado audiovisual brasileiro. Além das características das políticas implementadas pelo órgão, o livro também analisa os embates e as disputas de poder que marcaram sua gestão.

Instalada no último ano do governo Fernando Henrique Cardoso, a Ancine foi criada como uma agência reguladora, responsável pela regulação, fomento e fiscalização do mercado audiovisual brasileiro. Entre seus objetivos, listados no Art. 6º da MP 2.228-1/01, a Ancine almeja “promover a autossustentabilidade da indústria cinematográfica brasileira visando o aumento da produção e da exibição das obras cinematográficas brasileiras”, “promovendo a articulação dos vários elos da cadeia produtiva da indústria cinematográfica nacional”.

O primeiro diretor-presidente da Ancine foi o veterano Gustavo Dahl, cineasta egresso do Cinema Novo, que já havia ocupado importantes cargos na política cinematográfica brasileira, como Superintendente de Comercialização da Embrafilme e Presidente do Concine. A atuação da Dahl foi fundamental na repolitização do cinema brasileiro, o que culmimou na realização do III Congresso Brasileiro de Cinema (CBC), em julho de 2000, importante antecedente de criação da Ancine.

Dahl teve o enorme desafio de estruturar um órgão público recém-criado, com a aprovação de seus primeiros sistemas e normas. Já no ano seguinte, o governo Lula atuou visando substituir a agência, ainda em implantação, por um órgão mais robusto, a Ancinav, criando uma indefinição política que dificultava o andamento da Ancine. Além disso, os instrumentos previstos em sua lei de formação eram insuficientes para que a Ancine atingisse seu ambicioso objetivo de elevar a competividade do produto brasileiro, gerando um conjunto de impasses que atravancaram a gestão de Dahl, em que a Ancine permaneceu como mera gestora das leis de incentivo fiscais.

O contexto político se alterou com a posse de Manoel Rangel para a presidência da Ancine em 2007. Apesar de formado em Cinema pela Universidade de São Paulo, e ter ocupado a presidência da Associação Brasileira de Documentaristas de São Paulo, Rangel chegou ao cargo não como representante da classe cinematográfica, mas como direto representante de governo, pelo seu trabalho prévio na Secretaria do Audiovisual comandada por Orlando Senna. Dessa forma, por possuir um direto trânsito político com o governo, a atuação política de Rangel resultou na aprovação de três leis que ampliaram o escopo de atuação da agência. A Lei 11.437/2006 criou o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), que se tornou a principal fonte de financiamento do cinema brasileiro, devolvendo ao Estado brasileiro a criação de linhas específicas e a definição dos critérios de seleção dos projetos a serem beneficiados. A política de fomento deixou de ser uma “política de empresa”, como nas leis de incentivo fiscais, para se tornar uma política de Estado.

Por sua vez, a Lei 12.485/2011 criou um novo marco regulatório para o setor de TV por assinatura, estabelecendo a obrigatoriedade de veiculação de obras brasileiras de produção independente. Por meio das cotas de canal e das cotas de pacote, houve então uma demanda inédita por conteúdo brasileiro nos canais estrangeiros de TV por assinatura, além da criação de canais em que a produção independente brasileira é majoritária.

Por fim, a Lei 12.599/2012 disponibilizou investimentos que expandiram o parque exibidor, com o programa Cinema Perto de Você e o projeto Cinema da Cidade, além de acelerar o processo de digitalização das salas de cinema, com as isenções fiscais dispostas no Recine.

A Lei 12.485/2011 também permitiu uma importante alteração no FSA, ao introduzir uma nova modalidade da Condecine, tributo que se consiste na principal fonte de receitas do FSA. Com a Condecine Teles, as empresas de telecomunicações passaram a ser contribuintes do FSA. Isso ocorreu por meio de uma hábil manobra de remanejamento da contribuição do Fistel para o novo tributo, ou seja, sem sobretaxação para as empresas. Com isso, o orçamento do FSA passou de um patamar em torno de R$50 milhões para cerca de R$1 bilhão por ano, ou seja um aumento de vinte vezes. Com isso, houve recursos satisfatórios para que a Ancine administrasse um verdadeiro programa de indução do desenvolvimento ao audiovisual brasileiro, ampliando e diversificando seus investimentos, abrangendo as etapas de desenvolvimento (inclusive com a inovadora linha dos Núcleos Criativos, com carteiras de projetos de desenvolvimento por produtora), produção (incluindo coproduções internacionais), distribuição, construção e reforma de salas de cinema, entre linhas de fomento seletivo e suporte automático, ou ainda, de editais de concurso e de fluxo contínuo.

Entre as linhas inovadoras criadas pelo Programa Brasil de Todas as Telas, a partir de 2013, destacam-se os Arranjos Regionais, em que o FSA complementava os editais realizados por entes federativos (estados e municípios), chegando a aumentar, em alguns casos, em até cinco vezes o valor do aporte local. Os Arranjos Regionais foram fundamentais para nacionalizar a produção audiovisual brasileira, historicamente concentrada no eixo Rio de Janeiro-São Paulo. Assim, estados como Amapá, Rio Grande do Norte e Alagoas, entre outros, realizaram seus primeiros editais públicos voltados ao audiovisual. Mesmo cidades do interior do País, como Arapiraca/AL, passaram a realizar seus editais de cinema.

Com a aprovação dessas leis e a expansão do FSA, o audiovisual brasileiro entrou em um ciclo virtuoso, com a realização de filmes de grande bilheteria, de Minha mãe é uma peça, Tropa de Elite a O Shaolin do sertão, até filmes consagrados em festivais internacionais de prestígio, como Bacurau e A vida invisível. Além disso, a produção brasileira se diversificou, englobando todas as regiões do País, e atingindo outros segmentos de mercado, em especial os canais de televisão por assinatura.

Ainda assim, permaneceram desafios que a gestão de Rangel não conseguiu superar. A Ancine se desenvolveu mais no campo do fomento, com a atuação do FSA, do que na área da regulação. O cinema brasileiro permaneceu com um percentual de participação no mercado interno em torno de 15%, bem aquém do potencial proporcional ao nível de investimento realizado. Além disso, a Ancine não conseguiu propor medidas de regulação no mercado de vídeo sob demanda (VOD), que se tornou estratégico, inserindo outras formas de consumo audiovisual. Com a ausência de regulação, as plataformas de streaming sofrem uma assimetria regulatória em relação ao setor de televisão por assinatura, que possuem obrigações legais ausentes dos serviços de VOD.

A partir de 2019, com o governo Bolsonaro, houve a reversão da trajetória de excelência da Ancine. Um grande imbróglio jurídico com o Tribunal de Contas da União foi utilizado como justificativa para paralisar o fluxo de financiamentos do Fundo Setorial do Audiovisual. O então Diretor-Presidente Christian de Castro renunciou ao cargo após uma decisão judicial que o acusava de obter informações privilegiadas para depreciar a imagem dos demais diretores para se beneficiar politicamente. Além disso, outras acusações perduravam contra o presidente, quanto à associação indevida com empresas do setor audiovisual. Em seu lugar, tomou posse o diretor Alex Braga, um Procurador Federal cuja gestão apresentou diversos indícios de captura pelo atual governo, prolongando a paralisação das linhas do FSA. A pandemia da COVID-19 intensificou ainda mais a situação já existente de crise institucional, agravada por declarações polêmicas do atual presidente de que era preciso inserir filtros na aprovação de projetos da Ancine, sugerindo a intervenção política na atuação técnica do órgão. As indefinições do atual governo em relação à agência fizeram com que a Ancine completasse seu aniversário de 20 anos comandada por um diretor-substituto, o sr. Mauro Gonçalves de Souza, uma indicação política sem nenhum currículo prévio relacionado à atividade audiovisual.

Dessa forma, permanece como principal desafio da Ancine estabelecer uma política pública para o audiovisual brasileiro que seja uma política de Estado, isto é, que possa permanecer vigente mesmo com as oscilações dos projetos de diferentes governos. Ou seja, o principal desafio da Ancine é construir diretrizes apoiadas em critérios técnicos inerentes às próprias características do setor, estabelecendo instrumentos de autonomia para que o órgão resista às pressões de captura, seja do mercado seja do governo. De todo modo, em seus primeiros vinte anos de atuação, a Ancine contribuiu de forma decisiva para o amadurecimento da produção audiovisual brasileira, que vive um momento muito mais sólido do que no início dos anos 2000.

Utopia da autossustentabilidade: impasses, desafios e conquistas da Ancine
Autor: Marcelo Ikeda
Editora: Sulina
Páginas: 248

Marcelo Ikeda é Doutor em Comunicação pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), com estágio doutoral na Universidade de Reading (Inglaterra) e Professor Adjunto de Cinema e Audiovisual da Universidade Federal do Ceará (UFC). Foi servidor da Ancine entre 2002 e 2010, como Assessor da Diretoria e Coordenador das Superintendências de Desenvolvimento Financeiro (SDF) e de Acompanhamento de Mercado (SAM). Autor dos livros “Lei da Ancine comentada”, “Leis de incentivo para o audiovisual” e Cinema brasileiro a partir da retomada”, entre outros.